從事武裝押運(yùn)服務(wù)的保安公司若干法律問題初步探討
國務(wù)院審議通過的《保安服務(wù)管理條例》（以下簡稱《條例》），于2010年1月1日起正式施行。《條例》是我國第一部規(guī)范保安服務(wù)活動的行政法規(guī)。《條例》的施行，對我國的保安服務(wù)業(yè)將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。現(xiàn)就《條例》所涉及的從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安服務(wù)公司（以下簡稱“武裝守押公司”）若干法律關(guān)系，以及需進(jìn)一步作出規(guī)范的問題作初步探討。
一、關(guān)于武裝守押公司的設(shè)立和經(jīng)營主體資格問題。
《條例》第八條、第十條對設(shè)立武裝守押公司應(yīng)當(dāng)具備的條件作了一般性規(guī)定。《條例》第四十條對設(shè)立、經(jīng)營保安服務(wù)公司（包括武裝守押公司）的主體資格做了限制性規(guī)定。其規(guī)定為：“國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司，不得參與或變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動。”這一規(guī)定是對我國自建立保安業(yè)以來“關(guān)于保安公司只能由公安機(jī)關(guān)經(jīng)辦”政策的一大變革。從國內(nèi)外行政管理實踐的基本經(jīng)驗來看，實行“管辦分離”無疑具有積極意義。但是，從武裝守押公司的角度考慮，該條包含4個方面的禁止性立法，存在需要探討的地方。
l、國家機(jī)關(guān)不得設(shè)立保安服務(wù)公司。它禁止包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)（當(dāng)然也包括國資委）設(shè)立保安服務(wù)公司。但是，《條例》第十條第二項同時規(guī)定，從事武裝守押公司，須國有獨資或者國有資本占注冊資本總額的51%以上。那么，這里規(guī)定的國有資本從何而來？一般來說，有兩條途徑：一是由國家機(jī)關(guān)直接投資而來；二是由國有投資公司、國有企事業(yè)單位（公司）再投資而來。現(xiàn)在《條例》第四十條明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不得設(shè)立保安服務(wù)公司。因此，武裝守押公司的國有資本，只能來自國有投資公司或其他國有企事業(yè)單位（公司）。
需要深入思考的是，國有投資公司或其他國有企事業(yè)單位（公司）是由誰“設(shè)立”的？答案是政府代表國家（政府當(dāng)然也是國家機(jī)關(guān)）。這就演變?yōu)椋簢覚C(jī)關(guān)不能設(shè)立保安服務(wù)公司，而國家機(jī)關(guān)設(shè)立的國有投資公司或其他國有企事業(yè)單位（公司），可以設(shè)立包括武裝守押公司在內(nèi)的保安服務(wù)公司。假設(shè)，國有投資公司或其他國有企事業(yè)單位（公司），也不能投資設(shè)立武裝守押公司，那么《條例》第十條要求從事武裝守押公司，須國有獨資或者國有資本占注冊資本總額的51%以上就會是無源之水，國有資本就無處可出。因此，這一假定是不成立的。結(jié)論是，武裝守押公司應(yīng)由國有投資公司、國有企事業(yè)單位（公司）設(shè)立，而無需再去追究這些國有投資公司、國有企事業(yè)單位（公司）的上級主管單位是誰。據(jù)了解，現(xiàn)在有的省將投資主體從公安部門下屬單位轉(zhuǎn)移至財政部門下屬單位，我認(rèn)為是合法的，可行的，但無論是公安部門還是財政部門，性質(zhì)是一樣的，均為國家機(jī)關(guān)。
同時，因武裝守押公司需國有獨資或國有控股，不存在與普通公眾搶“飯碗”，且涉及面小。但是，如果除武裝守押公司外的多數(shù)普通保安公司，也按此方法由國有投資公司、國有企事業(yè)單位（公司）設(shè)立，個人認(rèn)為不妥。因其涉及面廣，容易引起公眾和社會輿論的關(guān)注。
2、國家機(jī)關(guān)工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司。該禁止性規(guī)定與現(xiàn)行政策、法律完全一致，沒有任何異議，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)真執(zhí)行。
3、國家機(jī)關(guān)不得參與或變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動。什么是“經(jīng)營活動”？這里要區(qū)分“履行出資人職責(zé)”與“經(jīng)營活動”的概念。鑒于武裝守押公司一定是國有獨資或國有控股的，而國有公司必然有履行出資人職責(zé)的國資委或其他國家機(jī)關(guān)。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第四條規(guī)定：“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。”第十一條規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。”現(xiàn)實中，國家出資企業(yè)中，多數(shù)大型企業(yè)由國資委履行出資人職責(zé)，但相當(dāng)數(shù)量的國有中、小企業(yè)仍由其他國家機(jī)關(guān)履行出資人職責(zé)。在法律上，國資委和其他國家機(jī)關(guān)履行出資人職責(zé)是平等的。公安機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)卣跈?quán)的情況下，對武裝守押公司履行出資人職責(zé)是有法律依據(jù)的，而非一定需要國資委才能對其履行出資人職責(zé)。
那么，“履行出資人職責(zé)”到底有那些職責(zé)?《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十二條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。”特別是本條中的“參與重大決策”，在（（企業(yè)國有資產(chǎn)法>、《公司法》又有比較詳細(xì)的規(guī)定。因此，對包括武裝守押公司在內(nèi)的國有公司，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)必然在重大事項上參與決策。問題是“參與重大決策”是否算“經(jīng)營活動”？如果算是“經(jīng)營活動”，那就演變?yōu)椋核袑泄韭男谐鲑Y人職責(zé)的機(jī)構(gòu)（皆為國家機(jī)關(guān)）都在進(jìn)行“經(jīng)營活動”。而（（條例》規(guī)定，武裝守押公司既要國有為主體，又不能進(jìn)行“經(jīng)營活動”，兩者是矛盾的，不可能實現(xiàn)。因此，“參與重大決策”不是“經(jīng)營活動”。這里的“經(jīng)營活動”可以理解為對公司的日常管理、一般事項決策及決策的執(zhí)行活動。國家機(jī)關(guān)不參與或變相參與這些“經(jīng)營活動”完全是可行的，讓保安服務(wù)公司自主地去實施這些“經(jīng)營活動”。
4、國家機(jī)關(guān)工作人員不得參與或變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動。這里首先要分清國家機(jī)關(guān)工作人員個人行為，還是組織行為。若是個人行為，理所當(dāng)然是不得參與或變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動，是現(xiàn)行紀(jì)律和法律所禁止的。《公務(wù)員法》第五十三條第十四項規(guī)定，公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)。筆者認(rèn)為，這里明顯是指公務(wù)員的個人行為。若是組織行為，在一定條件下是合法的。如《公務(wù)員法》第六十六條規(guī)定，公務(wù)員可以選派到國有企業(yè)掛職鍛煉。掛職鍛煉期間不改變與原機(jī)關(guān)的人事關(guān)系。《公務(wù)員法》與<條例》相比是上位法。因此，公安機(jī)關(guān)選派民警到國有企業(yè)——武裝守押公司掛職鍛煉是有法律依據(jù)的，也有利于公安機(jī)關(guān)對武裝守押公司這一重點保安公司的掌控。
當(dāng)然，也可以按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，由公務(wù)員身份轉(zhuǎn)任為國有企業(yè)人員，比較便捷，沒有過多條件限制。但今后從國有企業(yè)人員調(diào)任國家機(jī)關(guān)公務(wù)員將有嚴(yán)格的年齡、學(xué)歷、職級限制。中組部、人事部關(guān)于印發(fā)《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定（試行）》的通知（中組發(fā)[2008]6號）規(guī)定，國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)入國家機(jī)關(guān)必須是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一般干部不予調(diào)任。在文化程度和年齡方面規(guī)定：調(diào)入省級機(jī)關(guān)任職學(xué)歷要求大學(xué)以上，市、縣級機(jī)關(guān)任職學(xué)歷要求大專以上，年齡限制為廳局級55周歲以下、處級45周歲以下、科級40周歲以下。對照條件，目前公安機(jī)關(guān)派駐保安公司的民警，如轉(zhuǎn)任企業(yè)人員后，絕大多數(shù)將無法順利調(diào)任回公安機(jī)關(guān)。據(jù)了解，有的省市對此規(guī)定可能打算作放寬和變通，如民警在公司工作期間保留公務(wù)員身份，在公司拿薪金，當(dāng)組織決定回公安機(jī)關(guān)時恢復(fù)公務(wù)員身份。如果能這樣，對個人、對公司將是雙贏，但爭取政策的難度不小。
二、關(guān)于武裝守押業(yè)務(wù)范圍的規(guī)范問題。
《條例》第二條第一項規(guī)定“保安服務(wù)公司根據(jù)保安服務(wù)合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險評估等服務(wù)”。它概括了包括武裝守押公司在內(nèi)的所有保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)范圍。它沒有將武裝守押公司與普通保安公司（這里指未經(jīng)批準(zhǔn)從事武裝守押服務(wù)的保安公司）業(yè)務(wù)范圍作劃分。那么，武裝守押公司與普通保安公司的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)如何劃分呢？筆者認(rèn)為：
1、武裝守押公司可以從事（（條例》第二條第一項規(guī)定的所有保安業(yè)務(wù)。理由是，《條例》第十條規(guī)定，武裝守押公司首先必須具備保安服務(wù)公司的一般要件，在此基礎(chǔ)上，增加了附加條件。可以說，武裝守押公司是要求更高的保安服務(wù)公司，理所當(dāng)然可以從事保安服務(wù)公司業(yè)的一切業(yè)務(wù)。但是，只能在規(guī)定的崗位從事守護(hù)、押運(yùn)服務(wù)時，才能配備槍支。從事其他保安服務(wù)時不能配備槍支，否則非法。
2、普通保安公司不能從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)，這從《條例》的立法原意看就可一目了然，無需贅述。現(xiàn)實中，普通保安公司沒有配槍，也就不可能攜槍從事保安業(yè)務(wù)。
3、武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍的界定。公安部（（保安押運(yùn)公司管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對保安押運(yùn)公司的主要業(yè)務(wù)范圍界定為：軍工、金融、國家重要倉儲系統(tǒng)和大型水利、電力、通訊工程、機(jī)要交通系統(tǒng)等依法配備公務(wù)用槍單位，提供《公務(wù)用槍配備辦法》規(guī)定崗位的武裝守護(hù)、押運(yùn)服務(wù)。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可對除此以外企事業(yè)單位或者個人提供二十萬元以上武裝押款服務(wù)，或者提供武裝押運(yùn)重要文物、藝術(shù)品、有價證券、金銀珠寶、槍支等服務(wù)。該《規(guī)定》對武裝守押公司業(yè)務(wù)范圍作了界定，也基本符合我國國情。
在此，僅對“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可對除此以外企事業(yè)單位或者個人提供二十萬元以上武裝押款服務(wù)，或者提供武裝押運(yùn)重要文物、藝術(shù)品、有價證券、金銀珠寶、槍支等服務(wù)”提出修改建議。對可以直接規(guī)定哪些業(yè)務(wù)由武裝守押公司來承擔(dān)，就無需再要求“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，對不能列舉窮盡的，再授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。建議修改為：“對除此以外企事業(yè)單位或者個人提供50萬元（也可更高）以上的現(xiàn)金、有價證券、金銀珠寶及國家一級以上文物、槍支、重要藝術(shù)品、國家機(jī)密級以上文件（試卷）、大批量爆炸等危險物品等武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)。對其他（如遠(yuǎn)洋輪的武裝護(hù)衛(wèi)）確需提供武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。這一修改，不僅反映了我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，而且能量化的盡可能地量化了。增加了“國家機(jī)密級以上文件（試卷）、大批量爆炸等危險物品”。同時表述也包含了“守護(hù)”，在某種程度上，有的物品，如金銀珠寶，近年來大部分案件發(fā)生在保管環(huán)節(jié)。另外，可以考慮現(xiàn)由武警守押服務(wù)的崗位，今后逐步可由武裝守押公司接替，走市場化道路。
4、對超范圍經(jīng)營武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)的處罰。雖然公安部《規(guī)定》對保安押運(yùn)公司的主要業(yè)務(wù)范圍早有界定，但從國內(nèi)情況看，仍有部分普通保安公司從事押運(yùn)服務(wù)。因此，必須對超范圍經(jīng)營的普通保安公司進(jìn)行制裁。但現(xiàn)行《條例》沒有對這種情形作出明確的處罰規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)《條例>第四十一條相關(guān)規(guī)定，按擅自從事保安服務(wù)論處，可依法予以治安處罰，構(gòu)成犯罪的，可按非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任。
三、關(guān)于武裝守押手段的規(guī)范問題。
上世紀(jì)九十年代中期，北京、深圳等地率先成立了專業(yè)的武裝守押公司，短短的十幾年時間，它們就已經(jīng)成為我國社會武裝守押服務(wù)的主角。作為主管的公安機(jī)關(guān)，從公安部到各省、市公安局，也迅速出臺了一系列包括武裝守押的管理規(guī)范。總體符合安全工作的需要，但有的需要進(jìn)一步規(guī)范，有的則要留有余地，不能一刀切。
1、要充分利用現(xiàn)有科技手段，節(jié)約勞動成本。隨著技防手段的日臻成熟，對武裝守押服務(wù)的許多方面可以更有作為。如對一些偏遠(yuǎn)、且現(xiàn)金使用量不大的網(wǎng)點，完全可以參照金庫遠(yuǎn)程值守的方式，而無需每天來回押運(yùn)，做到既保障安全，又節(jié)約成本。這需要公安部、中國銀監(jiān)委對網(wǎng)點距離、現(xiàn)金量、技防要求、庫房要求、保險柜要求、應(yīng)急力量作出單獨的規(guī)范。當(dāng)然，對其規(guī)范要求不能過高，不能為保障安全一味追求高標(biāo)準(zhǔn)，否則成本過大而失去意義。現(xiàn)在的ATM機(jī)也可以理解為遠(yuǎn)程值守，所以偏遠(yuǎn)網(wǎng)點這樣做，我認(rèn)為也是沒有問題的。同時，還要大力提倡使用一些新的技防手段，提高守押服務(wù)的安全系數(shù)。去年，我省紹興安邦公司開始使用綜合信息系統(tǒng)、臺州安邦公司開始使用車輛智能識別系統(tǒng)，對守押安全發(fā)揮著很好地作用。公安機(jī)關(guān)也應(yīng)在技術(shù)成熟后，通過論證逐步加以規(guī)范。
2、對涉及武裝守押手段規(guī)范的部分條文應(yīng)留有一定的靈活性。如現(xiàn)行無論對武裝守押公司，還是對銀行自身的押運(yùn)中心，都要求使用專用運(yùn)鈔車運(yùn)鈔。從普遍意義上講，這樣的規(guī)定是有利于安全的。但在實際執(zhí)行過程中，情況千差萬別。例如，我省普陀山有數(shù)家銀行在開展業(yè)務(wù)，但那里不允許我們的專業(yè)運(yùn)鈔車上島。在舟山還有些很小的島嶼，在政府為農(nóng)服務(wù)的要求下，金融部門虧本在島上設(shè)了一個服務(wù)點，銀行職員和保安員是乘座公共車船進(jìn)出的，不可能在這么一個島上放一輛專業(yè)運(yùn)鈔車。又如現(xiàn)行規(guī)定要求，在押運(yùn)過程中車輛不得熄火，有時加鈔并維修ATM耗時很長，沒有必要不熄火。因此，對規(guī)范中類似特殊情況，公安部可授權(quán)各省級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)來解決。
